推动中国自贸园区绿色低碳发展恰逢其时(1)

　　刘长松

　　目前，我国自贸区已进入快速发展阶段，将成为推动经济发展转型和培育经济发展新动能的重要途径。

　　2007年，十七大首次提出实施自由贸易区战略，发展自贸区被提升到国家战略层面。2012年，十八大进一步提出加快实施自由贸易区战略。2013年11月，十八届三中全会首次明确提出“以周边为基础，形成面向全球的高标准自由贸易区网络”。2014年12月，习近平在主持中共中央政治局集体学习时明确指出，加快实施自由贸易区战略，是我国新一轮对外开放的重要内容。2015年12月，国务院发布《关于加快实施自由贸易区战略的若干意见》（国发〔2015〕69号文），将我国自贸区战略目标进一步细化为“立足周边、辐射‘一带一路’、面向全球的高标准自由贸易区网络”。有关自贸区的战略文件不断密集出台，为我国自贸区未来的发展，制定了清晰的发展路线图。与此同时，《跨大西洋(600558,股吧)贸易投资伙伴关系协定》（ttip）、《跨太平洋(601099,股吧)伙伴关系协定》（tpp）等国际自贸协定已取得实质性进展。为此，我国亟需加快实施自贸区发展战略。

　　我国自贸区发展的战略布局，可在推动落实《巴黎协定》、2020年碳强度下降目标以及实现2030年排放峰值目标等方面发挥重要作用。目前，中国已建成自贸区14个，涉及22个国家和地区，包括四种类型：一是多边区域自由贸易协定，主要是中国-东盟自贸区；二是中国与发达国家的双边自贸区，主要包括6个国家，即新西兰、新加坡、冰岛、瑞士、澳大利亚和韩国；三是中国与发展中国家建立的双边自贸区，包含4个国家，即巴基斯坦、智利、秘鲁和哥斯达黎加；四是中国内部的自贸区，主要有3个，即内地与香港和澳门建立的更紧密经贸关系安排（cepa）、大陆与台湾建立的海峡两岸经济合作框架协议（ecfa），以及上海、天津、广东和福建四个自贸园区。

　　从整体战略布局来看，我国四大自贸园区包括两个直辖市（上海、天津）、两个早期经济特区实验省份（广东、福建），覆盖中国三大城市群即长三角、珠三角及京津冀区域。自贸园区地处经济发达区域以及中国三个主要城市群，它们能否实现碳排放峰值，将影响到我国整体实现排放峰值的可能性。

　　部分自贸区的总体方案中提出了绿色发展的思路和措施。如天津自贸区重点推动建立绿色供应链管理体系，建立排污权交易市场和开展碳排放权交易，推动区域产业转型升级；建设亚太经济合作组织绿色供应链合作网络天津示范中心，探索建立绿色供应链管理体系，鼓励开展绿色贸易；促进区域产业转型升级，通过自贸试验区高端产业集聚，优化京津冀现代服务业、先进制造业和战略性新兴产业布局，创新区域经济合作模式；京津冀三地排污权交易市场和碳排放权交易市场可在自贸区内开展合作。广东自贸园区积极践行绿色发展理念。前海片区在基础设施建设方面坚持绿色生态、高标准，大力推动海绵城市建设，开展建筑全生命周期节能，支持新能源发展，尝试开展区域集中供冷等。蛇口片区提出绿色自贸区实施方案，将打造绿色示范工程、绿色金融体系与产品、绿色行为与生活方式为一体，具有绿色城区内涵的自贸区。

　　从全球自贸区的发展实践来看，自贸区的功能正在逐步深化，政策体系不断完善。一是自贸园区由单一形态、单一功能向多种形态、多元功能转变。自贸园区经历了由出口加工区到多种类型、多种功能融合的现代自贸易园区的转变，形成了自由港、自由贸易港区、工贸结合型、贸易型、出口加工型、物流型等多种类型。在经济全球化和产业服务化背景下，自贸园区功能不断拓展和融合，呈现由货物贸易向服务贸易、离岸业务、投资经营、金融创新等综合多元功能转变的趋势。自贸园区的功能定位也由贸易中心、物流中心逐步向金融中心、信息中心、决策运营中心拓展，在全球贸易和投资活动中发挥的作用更加重要。

　　二是管理体制开放度不断提高。随着自贸园区功能不断拓展，园区管理体制也随之不断创新。荷兰鹿特丹港采用“自由港区+保税运输线+保税仓库+保税工厂”的功能关联模式；美国对外贸易区管理采用“总区＋分区”架构及按需设区的柔性模式；德国汉堡自由港通过保持自由贸易园区覆盖区域和管理体制上的开放，强化了贸区的便利化和自由化政策优势对欧盟腹地的辐射能力；香港、新加坡力推港城一体化发展，践行低碳绿色发展，为高端服务业发展营造良好发展环境。

　　三是更加重视园区资源整合。自贸园区竞争已经演变成园区群落之间的竞争。大型自贸园区一方面突破国内行政区划限制，实施区港联动，对支线港、喂给港和相邻自贸港区进行资源整合，形成组合港，以巩固其枢纽、核心作用。如纽约港和新泽西港，洛杉矶港与长滩港的合作，韩国釜山港与我国山东四港（青岛、日照、烟台和威海）结成战略联盟，以提升对周边港口的竞争力。

　　四是法律保障日趋完善。自由贸易园区作为特殊经济区域，往往与国内现行法律和政策存在冲突，需要通过专门立法创新管理体制和监管模式。不少国家制定了专门的《自由贸易园区法》或条例，如美国1934年通过的《对外贸易区法案》、欧洲的《欧共体海关法典》，并根据世界经济形势和园区发展变化，及时对相关法律做出修订。

　　五是贸易投资便利化与自由化水平不断提升。根据《京都公约》自贸园区实行“境内关外”政策，在实际操作中，海关等对符合所在国法律的区内企业、人员和货物实行特殊监管政策，以最大限度地降低障碍，通过便利化和自由化提升自贸区国际竞争力。荷兰鹿特丹港、韩国釜山港等利用电子监控和自动报关信息化手段提升通关效率。德国汉堡港允许船只自由进出，不要求每批货物立即申报与查验，45天之内转口无需记录，货物只有进入欧盟市场时才需结关。香港采用负面清单管理，对军火、毒品等之外的绝大多数货物进口无限制，允许投资自由和金融自由。

　　当前我国自贸园区正处于试点实施阶段，绿色低碳发展尚未作为重点工作纳入当前的政策体系。为推动我国自贸园区的绿色低碳发展，需要结合园区的战略定位与发展类型，借鉴国外自贸园区的先进经验，因地制宜提出自贸区绿色发展路径，构建有中国特色的自由贸易园区。具体步骤是：

　　一、通过规划推进绿色低碳自贸园区建设。从基础设施、产业规划、技术研发、政策引导、组织保障、人才培养等方面推动自贸区的绿色发展。推动实施绿色产业链管理战略，建立涵盖产品研发、产品设计、产品包装、清洁生产、绿色流通、绿色营销等全产业链的绿色管理体系。政府对园区发展进行统一规划管理，与职能部门协调制定园区便利化和开放政策，积极落实自贸园区“港城互动”，为园区企业提供“统一高效、服务丰富、减少干预、监管到位”的管理服务。

　　二、逐步实施绿色低碳自贸园区发展战略。按照自贸试验区现有实施方案，需要在2到3年时间内逐步完成各项先行先试目标，积极推动总结评估试点效果，总结成功经验后加以推广。首先，对暂不具备实施条件的园区，应引导其把绿色低碳发展与本地经济对接，积极推广自贸试验区绿色发展经验，进一步深化现有保税区、综合保税区、保税港区等海关特殊监管区的绿色创新，开展适合当地特点的绿色发展实践，为构建高水平的绿色低碳园区提供有力支持。其次，进一步完善自贸试验区绿色发展的配套政策和保障措施。相关部门加强沟通协调，认真研究制定配套措施，广泛听取各方意见与建议，制定科学、系统、可行的实施方案。

　　三、建立完善的绿色低碳自贸园区管理与运行机制。目前我国自贸园区绿色低碳发展基础比较薄弱，产业链上下游衔接不紧密，现有管理体制不成熟、不完善，推动自贸园区绿色发展，要摒弃目前的管理弊端，建立健全的管理体制和系统化的绿色发展机制。

　　首先，创新管理体制机制，构建园区绿色低碳发展的组织基础。明确自贸园区绿色发展的战略地位，建立涵盖发改、住建、交通、海关、边检、海事、工商、税务、外汇、港政和其他相关部门的协调和联动机制，共同推动园区绿色发展。

　　其次，建立绿色自贸园区管理运行机制。制定适用于绿色自贸园区的绿色建筑管理办法；构建园区绿色采购体系；构建园区绿色消费体系；制定绿色招商规范；构建虚拟自贸园区，提升整个园区的绿色发展水平；积极探索自贸园区企业参与全国碳市场的机制，运用市场机制支持园区绿色低碳发展。

　　（作者系经济学博士、国家应对气候变化战略研究和国际合作中心战略规划部助理研究员）